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Líderes y Mercado Informal del Suelo en Ciudad de México

admin on noviembre 1, 2018

Cruz García Flora Alicia

resumen

El presente trabajo aborda la importancia de los liderazgos políticos y sociales en la creación y consolidación de asentamientos irregulares en Suelo de Conservación de la Ciudad de México. Analiza la relación entre la exclusión delmercado formal del suelo/vivienda, asentamientos irregulares y la implementación de políticas de regularización o recuperación del suelo en zonas de alto valor ecológico. Enfatiza que la segregación residencial en la ciudad es un fenómeno que propicia y consolida el detrimento ambiental.

Palabras Clave:Líderes, Mercado Informal del Suelo.

 

introducción

Dentro de los diversos imaginarios sociales se desarrollan dinámicas en las que se denotan las múltiples relaciones de poder en que conviven y se desenvuelven los sujetos. Un ejemplo claro es el de los Asentamientos Humanos Irregulares, destacando cinco actores fundamentales: a) los dueños originales o poseedores de la tierra,b) los fraccionadores de la tierra,c) las instancias de gobierno,d) los líderes del asentamiento y e) habitantes del asentamiento. Dichos actores inciden de manera importante en la apropiación y en el cambio de uso del suelo para fines habitacionales, lo que ha traído como consecuencia la pérdida de grandes extensiones de Suelo de Conservación a través del mercado informal del suelo/vivienda, que por sus reglas flexibles representa una opción recurrente para distintos estratos poblacionales en la Ciudad de México.

 

El mercado informal ha sido un factor importante para la consolidación de liderazgos políticos y sociales que han utilizado como bandera el derecho a una vivienda digna, sobre todo, para los sectores más pobres. Precisamente esta combinación de intereses e ideales ha permitido que actores ajenos a las zonas de alto valor ecológico incidan en él de forma negativa, pero al mismo tiempo, se convierten en un medio de subsistencia económica y política. En la Ciudad de México, por ejemplo, la poca coordinación entre las distintas esferas de gobierno no permite que los instrumentos ambientales se implementen debidamente, ocasionando la creación de nuevos asentamientos.

 

Habrá que hacer hincapié en que el escenario en las periferias es muy complejo, ya que en principio el precio del suelo por medio del mercado informal es más bajo, la urbanización, al final, resulta más costosa que adquirir suelo/vivienda del mercado formal, aunado a la falta de seguridad en la tenencia del suelo. Lo anterior mantiene a las personas en constante pugna con las autoridades ante el riesgo de ser desalojados. Cabe mencionar la importancia de revisar las políticas de regularización de asentamientos informales en el entendido de que la acción de regularizar se lleve a cabo cuando el suelo es difícil de recuperar, siempre y cuando el asentamiento pueda ser integrado a la ciudad, evitando así la segregación. De otro modo, las políticas deberán estar dirigidas a la prevención y contención de asentamientos. Sobre todo, pensando en los costos sociales que genera la regularización y la mala implementación de las políticas.

 

 

antecedentes

 

  1. suelo de conservación en el distrito federal

El Distrito Federal se encuentra dividido administrativamente en Suelo Urbano (su) y en Suelo de Conservación (sc), este último es fundamental para la sustentabilidad de la Ciudad. Durante 1978 se establece dentro del Plan Director para el Desarrollo Urbano del Distrito Federal,la división del territorio en Espacio Urbanizados, Reservas Territoriales y Espacios Dedicados a la Conservación. Sin embargo, es hasta 1996 cuando se establece el término Suelo de Conservacióndentro del Programa General de Desarrollo Urbano. Y de ese modo se divide al Distrito Federal en suy sc. Más tarde, con la creación del Programa General de Ordenamiento Ecológicoen el año 2000, se estableció por primera vez un instrumento que normara específicamente al sc(Sheinbaum, 2011). Este proceso de normar al scresponde a un intento por evitar y detener el crecimiento de la zona urbana, aunque los resultados no han sido los esperados, pues se han perdido 1,147.64 ha[1]. Además de que no se ha aprobado la actualización del Programa General de Ordenamiento Ecológico y eso ha disminuido la posibilidad de reducir el impacto de los asentamientos irregulares.

 

El Suelo de Conservación en los últimos años se ha convertido en una reserva territorial que responde a fines meramente políticos, algunas veces considerado para su preservación, y otras como un lugar que debe ajustarse a las necesidades de la ciudad. Esta situación lleva a desarrollar una dinámica de especulación sobre usos de suelo y también un debate sobre derechos humanos. El primero enfocado a los intereses partidistas fuera y dentro de las zonas de conservación y el segundo, respecto al derecho humano a una vivienda, que se ejerce sobre los terrenos de alto valor ecológico, sin importar el impacto ambiental y social que traen como consecuencia. Se debe de considerar también la falta de sinergia entre instancias gubernamentales y el traslape entre instrumentos de regulación ambiental y desarrollo social.

 

  1. mercado informal del suelo y políticas de regularización en ciudad de México

El mercado formal del suelo en la Ciudad de México, tanto el gubernamental como el privado ha sido excluyente con los sectores de bajos ingresos. Esta situación se ve reflejada en la creación del mercado informal, que facilita la adquisición de suelo/vivienda. La dinámica de este mercado se desarrolla mayormente en la periferia, y en algunos casos, dentro de zonas de alto valor ecológico, lo que implica cambios en el uso del suelo. Las reglas de este mercado son accesibles y la demanda es constante, lo que permite que se consolide e incremente, aunque las propiedades no cuenten con las características necesarias para la introducción de servicios básicos.

 

Este mercado de suelo a pesar de ser tan favorable para los compradores, con el tiempo resulta ser más costoso que el mercado formal. La diferencia y deficiencia radica en los años que invierte el comprador para poder regularizar su predio y al mismo tiempo, edificar una vivienda. Cabe mencionar que las personas que compran suelo/vivienda a través del mercado informal se encuentran fuera del marco legal regulatorio, lo que los lleva a convertirse en ciudadanos de segunda clase. Esta idea de ciudadanos de segunda clase deviene de la “dialéctica perversa” que existe entre el marco legal y el marco ilegal de apropiación del suelo y se fortalece ante la falta de un título de propiedad, lo que viola toda normativa urbana y los obliga a vivir de manera irregular, trayendo como consecuencia no poder contar con servicios públicos de calidad y al mismo tiempo, no les permite disfrutar de una vida urbana digna (Alfonsin, 2003).

 

El mercado informal no ha desaparecido porque la demanda de vivienda sigue aumentando, sobre todo, porque el mercado formal tiende a ofertar suelo/vivienda en zonas del Estado de México, Hidalgo o Morelos, por lo que se encuentran muy distantes a los centros de trabajo, mientras que el mercado informal ofrece suelo/vivienda dentro de la Ciudad de México, lo que le resulta favorable al comprador. Sin embargo, la informalidad no es consecuencia exclusivamente de un mercado excluyente. Tiene que ver con factores de corte político y con una implementación de las leyes de forma discrecional. Por ello, es más difícil poder erradicarlo.

 

El incremento en los procesos de poblamiento en la Ciudad de México, sobre grandes extensiones de suelo a través del mercado informal, ha llevado a generar en los tres niveles de gobierno, política pública encaminada disminuir la problemática de irregularidad. Los ejes fundamentales de dichos instrumentos están dirigidos a la constitución de reservas territoriales, a crear oferta formal suficiente para poder acceder al suelo para vivienda y al mismo tiempo, a regularizar la tenencia de la tierra de los asentamientos existentes y ayudar al desarrollo social de la población (Eibenschutz, 2009). Estos instrumentos tienen como objetivo actuar como un método de contención ante la apropiación ilegal del suelo, y para eso llevan a cabo medidas correctivas dentro y fuera de los asentamientos. Pese a ello, las políticas de regularización y las reformas que se han hecho a lo largo de estos casi treinta años no han podido erradicar a los asentamientos irregulares pues se han aplicado medidas correctivas y no preventivas, lo que ha llevado a perder reservas territoriales y a su vez se ha afectado el equilibrio ecológico de la ciudad. Es necesario que dichas políticas no solamente estén dirigidas a regular la tenencia de la tierra, sino que deben de integrar asentamientos a la ciudad. De otro modo, estarían contribuyendo a mantener, e incluso, agravarían los problemas urbanos, sociales y ambientales.

 

Fernandes (2011) plantea que las políticas de regularización varían mucho porque dependen de las características específicas de los asentamientos y además se debe definir el nivel de consolidación que justificaría la regularización. Estos rubros no están bien establecidos dentro de las políticas de regularización ya que en algunos casos éstas se utilizan para asentamientos con ubicaciones y un desarrollo general distinto, lo que provoca que no se logre la regularización ni tampoco se recupere el suelo. Un ejemplo se encuentra en el Pueblo Santa María Nativitas de la Alcaldía de Xochimilco. Es un Polígono de 322 mil 765.49 m2, en los que se ubican 1081 lotes, mismos que se encuentran sobre una microcuenca dentro de la zona de montaña, tanto el Programa General de Ordenamiento Ecológico como el Programa de Desarrollo Urbano de la Alcaldía de Xochimilco consideran la zona como Producción Rural Agroindustrial y Reserva Ecológica respectivamente. Sin embargo, no se han aplicado sanciones ni se ha recuperado el suelo de los asentamientos con fallo negativo dictaminado por la Comisión de Regulación Especial.

 

Indiscutiblemente, una de las cuestiones importantes, es entender la relación que existe entre mercado informal, agentes sociales y entes gubernamentales, ya que de la dinámica que existe entre estos actores, se podría encontrar la forma más idónea para elaborar instrumentos de contención o de prevención que sean realmente efectivos. Es necesario destacar que, aunque las políticas de regularización no tienen como objetivo cubrir la necesidad de vivienda digna, al regular la tenencia de la tierra cumplen esa misma función. Habrá que hacer hincapié en que, en ocasiones, son un medio para continuar con la dinámica de la irregularidad, ya que envían un mensaje de tolerancia ante la apropiación ilegal del suelo. Lo que trae como consecuencia la generación de más asentamientos irregulares. Sin olvidar el hecho de que ante la eventual regularización se comienza a especular sobre el precio del suelo en las zonas más cercanas (Smolka, 2003).

 

actores y su incidencia en suelo de conservación

 

  1. dueños de las tierras de propiedad social

Según datos del Programa General de Ordenamiento Ecológico (2000), el 70% del Suelo de Conservación es considerado como tierra de propiedad social, donde se encuentran los llamados Pueblos Originarios que están conformados por núcleos comunales, ejidales y pequeños propietarios. Cabe mencionar que dichos núcleos agrarios cuentan con un sistema de organización muy bien establecido. Esta figura autónoma es reconocida por las tres esferas de Gobierno. Las comunidades son usufructuarias de las tierras de forma tradicional, se reconoce la posesión como dentro del Art. 27 Constitucional.

 

Los núcleos agrarios están distribuidos en las nueve delegaciones ubicadas en sc, cabe mencionar que se ubican en zonas de alto valor ecológico y algunos cuentan con Áreas Naturales Protegidas, Reservas Comunitarias de Conservación y Unidades de Manejo Ambiental. Por ello, los núcleos agrarios son fundamentales, ya que, si venden sus tierras o una parte de ellas, permiten que el comprador se convierta en un intermediario y pueda realizar la venta de pequeños terrenos. Es preciso mencionar, que los poseedores de la tierra juegan un papel importante en la dinámica de ocupación irregular del suelo, pero también en la recuperación de este, ya que hay ocasiones en que tienden a desconocer a los avecindados ante las autoridades, siendo en muchos casos, los promotores de la aparición de asentamientos irregulares. Sin embargo, los poseedores de la tierra no reciben un castigo por dichas ventas y continúan desarrollando la misma dinámica ante los compradores y las autoridades.

 

  1. vendedores informales

La exclusión del mercado formal del suelo/vivienda crea mercados informales y la necesidad constante los consolida. Los vendedores de tierra explotan las condiciones de la zona dirigidas a la belleza del paisaje, al confort natural, a la idea de la construcción espaciosa de una vivienda, pero la mayoría de las veces el habitar dichas zonas mantiene a las personas completamente vulnerables. Los oferentes no cuentan con documentos que los acrediten como dueños legítimos, situación que mantiene a los compradores en un estatus de irregular. Naturalmente estas condiciones no son consideradas por los vendedores informales, aunque tienen conocimiento de la situación patrimonial de los lotes. Parece pertinente preguntarse ¿por qué no se castiga a los vendedores informales? La mayoría de las veces, los vendedores dan nombres falsos y el documento con el que se realiza la venta del inmueble se hace de forma informal, lo que dificulta que se puedan fincar responsabilidades. Algunas veces, los lotificadores son funcionarios públicos que por un lado facilita el conocimiento del estatus de los terrenos a ofertar y por el otro, les da seguridad ante posibles denuncias. Además, hacen alianzas con los líderes políticos y sociales de las zonas, lo que les permite anonimato.

 

  1. instancias de gobierno

Los entes gubernamentales son fundamentales para que los asentamientos informales y los liderazgos se consoliden. Las autoridades son, por decirlo de alguna manera, quienes deciden la permanencia o erradicación de ambas dinámicas. El punto clave se encuentra en el nivel económico del asentamiento y el tipo de liderazgo que se desarrolla al interior de éste. En el primer caso coloca a estratos bajos en un proceso cíclico negativo, pues mantienen a los habitantes de los asentamientos a un estudio prolongado para el cambio de uso del suelo. En el segundo caso la inclinación política del líder es la que determina el respaldo del gobierno y la sobrevivencia del liderazgo. Las instancias de gobierno son parte fundamental en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de asentamientos irregulares.

 

  1. líderes de asentamientos irregulares

La figura del líder puede analizarse desde dos perspectivas, la primera tiene que ver con la imagen que representa dentro del asentamiento, y la segunda, con su presencia al exterior. En la primera, el líder se vuelve un facilitador, un organizador y también un intermediario entre uno o varios sectores de la población y las autoridades a distintas esferas gubernamentales debido a las cualidades propias o aquellas atribuidas por la población. El líder constituye la mente grupal o la conciencia social y le es delegado el poder de decisión y acción. En la segunda, el líder a partir de la figura que ha forjado al interior se proyecta como un actor de fuerza social y política que le permite acercarse a individuos con una importancia dentro del gobierno local que le serán de suma importancia para mantener el respaldo de los habitantes del asentamiento al conseguir cubrir las necesidades de éstos. El líder ejercerá violencia simbólica que será legitimada por la relación de confianza que ha construido a lo largo del proceso de consolidación del asentamiento (Cruz, 2014). De esta relación dependerá su permanencia como líder del asentamiento. Para ello deberá echar mano de todo su carisma, de la agilidad para negociar ante las autoridades como ante los habitantes de los asentamientos.

 

  1. habitantes de asentamientos irregulares

Se ha considerado que los habitantes de asentamientos irregulares son pobres debido a que es una razón obvia si se considera la condición de sus viviendas y de la carencia de infraestructura urbana de los polígonos habitacionales. Sin embargo, la pobreza no termina de explicar el fenómeno, ya que se pueden encontrar familias de clase media e incluso clase media alta y alta, en zonas que el ordenamiento territorial consideraría fuera de los marcos regulatorios y, por lo tanto, podría considerarse como asentamientos irregulares. La diferencia entre unos y otros radica en la rapidez de las edificaciones y las técnicas con las que se llevan a cabo. Así mismo, la prontitud con que las autoridades correspondientes introducen la infraestructura básica y llevan a cabo las negociaciones necesarias para regularizar la propiedad de la tierra y el cambio de uso del suelo correspondiente (Cruz, 2014).

 

Los habitantes de los asentamientos de estratos bajos se encuentran dentro de una dinámica donde los intereses políticos se anteponen a la mejora de sus condiciones sociales, lo único cierto para los avecindados es la negación del cambio del uso del suelo y el olvido de las autoridades. Con tan precarias condiciones las zonas tienden a tornarse violentas e insalubres para sus habitantes, pero también para las zonas aledañas a los asentamientos. El caso de los asentamientos de clase media difiere en mucho de los primeros, ya que la introducción de servicios se negocia, la infraestructura es más segura, pues son las mismas autoridades quienes las instalan, no con las técnicas costosas de las clases altas, pero permiten la seguridad de las familias que habitan las colonias. En lo único que coinciden los asentamientos de bajos ingresos y los de clase media es en la exclusión del mercado formal del suelo/vivienda.

 

líderes y mercado informal del suelo

El suelo como recurso escaso y no reproducible tiene un precio que sigue una dinámica basada en la oferta y la demanda de la población. Ciertamente, esta cualidad del suelo como recurso exiguo ha llevado a diversos agentes sociales a especular con él y con su precio a través de submercados informales de suelo. Más allá de eso, el mercado informal juega un papel importante en la construcción de las ciudades, pero también en la segregación a que son sometidos los habitantes de dichos asentamientos. La población que no encuentra en el mercado formal una opción para adquirir suelo/vivienda lleva a cabo procesos de autoproducción y apropiación de la ciudad, ocasionando múltiples consecuencias. La relación entre liderazgo y mercado es tan fuerte que es imperceptible la línea que las separa, una depende de la otra para desarrollarse y mantenerse.

 

La dinámica de apropiación del suelo es únicamente el contexto de una problemática creciente, la creación y consolidación de liderazgos que tienden más a intereses políticos y partidistas. Los liderazgos, se fundamentan en la necesidad de suelo/vivienda, en la dotación de infraestructura urbana, de servicios básicos y por último en la regularización y cambio de uso del suelo en propiedad. El conocimiento de las instancias de gobierno y de los programas sociales y ambientales, les dan una gran ventaja a los líderes frente al resto de los habitantes.

 

Los líderes ejercen relaciones de poder sobre los habitantes, la violencia simbólica es una de las medidas que el líder utiliza para lograr su consolidación ante otros líderes y ante partidos políticos (Cruz, 2014). Los habitantes de asentamientos irregulares se vuelven moneda de cambio en los procesos electorales. Sin saberlo entran en una dinámica en que su necesidad se negocia a puerta cerrada y ellos se limitan a realizar las acciones que el líder les manda. Justo este estatus de informalidad se mantiene porque al líder le beneficia y también a los actores políticos. Todos obtienen un beneficio, ya que económicamente el lotificador informal obtiene ganancias, el líder reconocimiento político, y los partidos políticos capital social en las urnas.

 

consideraciones finales

 

Disminuir el mercado informal del suelo es posible, Brasil y Colombia lograron en mesas de discusión que los lotificadores piratas junto con el gobierno y la sociedad civil construyeran vivienda de manera decorosa para la población, no se ha erradicado el problema de la informalidad del todo, pero ha disminuido. Estos ejemplos evidencian que en Ciudad de México también sería posible.

 

No se trata de terminar con la informalidad para que el Estado reciba parte del dinero que los lotificadores obtienen, es más por una cuestión de sustentabilidad de la ciudad. La gran mayoría de las viviendas se construyen en la periferia sur de la ciudad donde se localiza el Suelo de Conservación, lo que implica la pérdida de los servicios ecosistémicos que provee a los capitalinos.

Del mismo modo, se lograría terminar con los liderazgos políticos y sociales que ocupan la necesidad de las personas para consolidarse. Indudablemente, la revisión de los mecanismos de acceso al suelo/vivienda es ineludible, ya que las fallas del mercado formal sirven para mantener a los submercados informales de suelo. Los instrumentos que miden el impacto ambiental que acompaña a la política de regularización deben revisarse y las omisiones de los funcionarios públicos sancionarse. La aplicación de la norma ambiental es fundamental para poder erradicar los asentamientos, ya que de no hacerlo el mensaje que se enviará será de tolerancia ante la irregularidad.

 

Finalmente, no basta con regularizar la tenencia de la tierra, se necesita integrar los polígonos irregulares a la ciudad, se les debe dotar de servicios básicos de calidad y de infraestructura de equipamiento accesible. Lo que reduciría el detrimento del medio ambiente, ya que las dinámicas humanas como los desechos sólidos y las aguas residuales de uso común no se verterían de manera directa al suelo y con ello se evitaría la contaminación del suelo y del agua por coliformes fecales. Tampoco desalojando se terminará con la informalidad, se deben revisar los mecanismos de acceso a la vivienda formal dentro del suelo servido. Ya que, aunque se siguen construyendo viviendas, la población objetivo todavía no incluye a la población de ingresos bajos y medios.

 

referencias consultadas

 

Alfonsin, B. (2003), Informalidad. La cara urbana de la informalidad. Lincoln Institute of Land Policy.

CruzG., F. (2014) Líderes y Asentamientos Humanos Irregulares, proceso de consolidación urbana e Impacto Ambiental. El caso de La Herradura de Huitepec, Xochimilco, 1995-2008 (Licenciatura en Sociología). Univerdidad Nacional Autónoma de México.

__________(2013). Tratamiento para Asentamientos Humanos Irregulares dentro de los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano. En Congreso Nacional de Vivienda. Ciudad de México.

__________& Pérez, E. (2010). Mercado de Vivienda en la Periferia de la Ciudad de México, Asentamientos Humanos Irregulares y Consolidación Urbana. El Papel de los Líderes. En Iracheta Cenecorta, A. & Soto, E. Impacto de la Vivienda en el desarrollo urbano. Una mirada a la política habitacional en México. Memorias del III Congreso Nacional de Suelo Urbano, El Colegio Mexiquense. México.

Delegación Xochimilco(2005). Programa Delegacional de Desarrollo Urbano de Xochimilco. Gobierno del Distrito Federal. México.

Dirección de Ordenamiento Ecológico del Territorio y Manejo Ambiental del Agua(2009). Inventario de Asentamientos Humanos Irregulares, Secretaría del Medio Ambiente, Gobierno del Distrito Federal. México.

___________(2016) Evolución Espacio-Temporal de los Asentamientos Humanos Irregulares en el period 2000-2015. Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal. México.

EibenschutzH., R. & Benlliure B., P. [Coord.] (2009) Mercado formal e informal de suelo. Análisis de ocho ciudades, Miguel Ángel Porrúa, México.

Estudio Específico(2006) de los Asentamientos de Tiziclipa y Xocotitla. Gobierno del Distrito Federal. México.

Fernandes, E. (2011) “Regularização de Assentamentos Informais na América Latina”. Lincoln Institute of Land Policy.

Gaceta Oficial del Distrito Federal(2000) Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal. Gobierno del Distrito Federal. México.

SheinbaumP., C. (2011) La compleja problemática del Suelo de Conservación del Distrito Federal: Apuntes para su conservación, en Pérez C., E., Perevochtchikova, M. & Ávila F., V. S. [Coord.] (2011) Suelo de Conservación del Distrito Federal. ¿Hacia una gestión y manejo sustentable? Serie Estudios Urbanos. Porrúa. México.

Smolka, M.  (2003), Regularização da ocupação do solo urbano: a solução que é parte do problema, o problema que é parte da solução. In a cidade da informalidade. O desafio das cidades latino-americanas, ed. P. Abramo. Rio de Janeiro: Livraria Sette letras/FAPERJ.

__________& Biderman C. (2011) Vivienda informal: una perspectiva de economía sobre el planeamiento urbano. Lincoln Institute of Land Policy.

 

 

 

[1]  Según los datos obtenidos para la Propuesta de Actualización del Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal, por parte de la Dirección de Ordenamiento Ecológico del Territorio y Manejo Ambiental del Agua de la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal, en 2010.

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